一、制定《河南省政府法律顾问工作规定》的背景

一是党的十八届三中、四中全会决定提出“普遍建立法律顾问制度”和“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。2015年，省政府出台规范性文件《河南省政府法律顾问工作暂行规定》，对推动全省政府法律顾问工作起到了重要作用。2016年6月，《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见〉的通知》(中办发〔2016〕30号)，明确了推进法律顾问工作的具体要求。

二是2021年，中央全面依法治国委员会印发《关于切实加强党政机关法律顾问工作 充分发挥党政机关法律顾问作用的意见》，对切实加强政府法律顾问工作提出了新的具体要求，中共河南省委全面依法治省委员会也就切实加强党政机关法律顾问工作充分发挥党政机关法律顾问作用作出部署。但是，实践中还存在对政府法律顾问工作的职责分工不清晰、管理监督有缺失、作用发挥不显著、工作开展不全面等问题。我省的暂行规定已与实际工作不相适应，与国家要求也不尽一致，需要以立法的形式出台《河南省政府法律顾问工作规定》。

三是2022年11月14日，省政府第164次常务会议通过《河南省政府法律顾问工作规定（草案）》。2022年12月3日，省长王凯签署第217号省政府令，公布《河南省政府法律顾问工作规定》（以下简称《规定》），自2023年2月1日起施行。

二、《河南省政府法律顾问工作规定》的主要特点

《规定》不分章节，共23条，遵循地方立法“小切口、小快灵”的特点，主要有如下特点：

一是紧贴推进依法行政实际需要。以完善制度、推进实施为重心，发挥政府法律顾问在重大行政决策、重大项目洽谈等重要政府事务处理中的智囊顾问和“防火墙”作用。

二是打造高质量政府法律顾问队伍。规范选任选聘条件，建立法律顾问人才库，细化分类、整合资源，选优配强政府法律顾问。

三是强化政府法律顾问工作保障。对经费支持、权利保障、考核培训、追责解聘等进行规定，调动政府法律顾问的工作积极性，加强对政府法律顾问的规范管理。

三、《河南省政府法律顾问工作规定》的主要内容

（一）明确了地方政府及其相关部门在政府法律顾问工作中的职责分工

二是县级以上人民政府司法行政部门负责推进实施政府法律顾问制度。要完善工作机制，指导监督同级政府部门和下级政府法律顾问工作。县级以上人民政府部门根据工作需要指导下级部门法律顾问工作。

三是县级以上人民政府司法行政部门为本级人民政府法律顾问工作机构，其他政府部门法制机构为部门法律顾问工作机构。法律顾问工作机构履行下列职责：（1）以集体名义发挥内部法律顾问作用，按照职责分工处理有关法律事务及涉法性工作；（2）建立健全政府法律顾问选任选聘、备案、培训、考核、奖惩等工作机制并组织实施；（3）选任选聘、解任解聘政府法律顾问，并按照规定向司法行政部门备案；（4）联络、协调、考核和管理政府法律顾问，组织政府法律顾问开展工作，协调解决工作中存在的问题。

（二）明确了法律顾问聘任和履职的条件、程序

为了规范法律顾问的管理，《规定》明确：

一是政府法律顾问包括内部法律顾问和外聘法律顾问。内部法律顾问原则上应当从本单位公职律师中选任，外聘法律顾问可以从律师、法学专家及律师事务所中选聘。在《河南省政府法律顾问工作暂行规定》的基础上，《规定》将公职律师纳入政府法律顾问范围，有利于扩充政府法律顾问队伍，为公职律师履行政府法律顾问职责提供了规范依据。

二是明确担任法律顾问应当具备的条件。对于内部法律顾问，应当具备包括忠于宪法，遵守法律，具有良好的职业道德；从事法律事务相关工作3年以上，取得法律职业资格（律师执业资格）；近3年公务员年度考核称职等次以上且未受到刑事处罚、党纪政务处分；专业能力较强等多个条件。但结合我省实际情况，《规定》明确国家统一法律职业资格制度实施前，在县级以上人民政府及其部门已经担任政府法律顾问或者履行政府法律顾问职责但未取得法律职业资格（律师执业资格）的人员，可以继续履行政府法律顾问职责。外聘法律顾问应当具备忠于宪法，遵守法律，具有良好的职业道德；具有较强的实践能力或者一定的专业影响力，经验丰富，熟悉政府工作规则；律师应当具有5年以上执业经验，法学专家应当具有副教授、副研究员以上职称；律师事务所应当设立3年以上，工作制度健全，日常管理规范；未受到刑事处罚、党纪政务处分，其中律师和律师事务所近3年未受到司法行政部门行政处罚或者律师协会行业处分等条件。

三是明确聘任机关聘任法律顾问的程序、方式、任期。（1）明确选任选聘政府法律顾问以公开公正、平等竞争和自愿择优为原则。同时，根据工作实际需要，也可以通过组织推荐、个别邀请等方式选任选聘。涉及国家安全和国家秘密等特殊情况不宜公开的，可以采取不公开方式选任选聘政府法律顾问。（2）向同级司法行政部门征求意见。选聘律师担任政府法律顾问的，应当将拟聘人员名单、初步考察情况及其他相关信息报送同级司法行政部门征求意见。选聘法学专家担任政府法律顾问的，应当征求其所在单位人事部门意见。选聘律师事务所担任政府法律顾问的，应当将拟聘律师事务所基本情况、初步考察情况及其他相关信息报送同级司法行政部门征求意见。（3）对服务合同提出明确要求。县级以上人民政府及其部门应当与外聘政府法律顾问签订服务合同，明确双方权利义务、保密要求、服务内容、服务方式、工作保障、聘用期限、费用结算、违约责任、解聘情形、争议解决等内容。（4）对任用聘用期限和对外聘律师、法学专家担任政府法律顾问提出明确要求。政府法律顾问的任用聘用期限一般不超过3年，可以连续任用聘用。律师和法学专家担任政府法律顾问的，每人不得接受超过5个政府单位的聘请。（6）备案管理。县级以上人民政府司法行政部门应当在本级人民政府法律顾问聘任文件印发或者服务合同签订之日起15日内将法律顾问人员名单、服务合同及有关材料报上一级司法行政部门备案。县级以上人民政府部门应当在本部门法律顾问聘任文件印发或者服务合同签订之日起15日内将法律顾问人员名单、服务合同及有关材料报同级司法行政部门备案。

（三）明确法律服务内容，发挥智囊顾问和“防火墙”作用

一是《规定》明确政府法律顾问提供下列法律服务：（1）为重大行政决策、重要行政行为的合法合规性提供法律意见；（2）为政府立法和制定、审查行政规范性文件提供法律意见；（3）参与处理重大行政复议、诉讼、仲裁和其他非诉讼法律事务；（4）参与重大项目的洽谈以及重要法律文书、合同、协议的起草、修改、审查工作；（5）参与处理重大案（事）件；（6）参与化解重大群体性矛盾纠纷；（7）需要政府法律顾问参与的其他事务。

二是对政府法律顾问提供法律服务的方式提出明确要求。外聘政府法律顾问提供法律意见时，应当按照要求出具书面法律意见并签名；律师事务所承担政府法律顾问工作的，还应当加盖律师事务所公章。法律顾问工作机构应当对政府法律顾问提出的法律意见进行综合分析形成最终意见和建议，提交本级人民政府或者本部门。

三是要切实发挥政府法律顾问作用。《规定》明确，对专业性、技术性较强的法律事务，应当将政府法律顾问提出的法律意见提交本级人民政府或者本部门作为相关决策的参考依据。根据有关法律、法规、规章规定，应当听取政府法律顾问法律意见而未听取的重大行政决策事项，不得提交决策机关讨论、作出决定。政府法律顾问认为决策事项存在不合法情形的，决策机关应当进行研究论证。经论证确属不合法的，应当及时纠正，不得强行作出决定。决策机关在决策过程中采纳或者部分采纳政府法律顾问提出的法律意见的，应当记录在案并以适当形式进行反馈；未予采纳的，应当说明理由并存档备查。

（四）规定政府法律顾问履职期间权利和义务，满足政府决策需求

为打造高质量政府法律顾问队伍，《规定》明确，省人民政府、设区的市人民政府司法行政部门可以根据需要建立政府法律顾问人才库，编印外聘政府法律顾问人才和机构名录，并适时进行动态调整，为政府及其部门选聘政府法律顾问提供参考。

（五）明确政府法律顾问的管理制度和管理措施

为了解决“顾而不问、聘而不用、用而不管”等问题，《规定》明确：

二是规定解除任用聘用关系的情形。政府法律顾问有下列情形之一的，任用聘用单位可以解除任用聘用关系，解除任用聘用关系的应当在15日内按照本规定向司法行政部门备案：（1）不履行本规定第十五条规定义务的；（2）因岗位变动、丧失资格等原因不再符合担任政府法律顾问条件的；（3）因健康状况、专业能力等原因无法继续胜任政府法律顾问工作的；（4）经法律顾问工作机构考核不合格的；（5）受到刑事处罚、行政处罚、党纪政务处分或者行业处分的；（6）其他不适宜继续担任政府法律顾问的情形。

三是规定应予追责的情形。法律顾问工作机构工作人员在履行政府法律顾问工作职责过程中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊造成政府及其部门重大经济损失或者不良社会影响的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。政府法律顾问在履行职责期间违反本规定或者违反约定，给政府及其部门造成重大经济损失或者不良社会影响的，依法追究相应的法律责任。

四、贯彻落实《河南省政府法律顾问工作规定》的工作建议

（一）全面推行政府法律顾问制度，将开展政府法律顾问工作情况纳入法治政府建设考核责任目标

（二）加强政府法律顾问队伍建设

1.建立政府法律顾问人才库。市司法行政部门根据需要建立政府法律顾问人才库，编印外聘政府法律顾问人才和机构名录，为政府及其部门选聘政府法律顾问提供参考。要以“三有三懂”为选聘标准，即要将“有情怀、有能力、有担当”和“懂政治、懂政策、懂法律”作为选聘法律顾问的尺度和标准，确保其能够以较强的政治意识、较高的法治素养，有效应对党委政府各类法律事务。

2.优化公职律师队伍。在各级党政机关普遍设立公职律师，是《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见〉的通知》的明确要求。2021年，中央依法治国办印发《关于加快推进公职律师工作的意见》，对于各级党政机关加快推进公职律师工作提出具体要求。近年来，各地区各部门大力推进公职律师工作，取得积极成效。但是，公职律师工作也存在一些问题。如存在对公职律师制度认识不够、重视不够、推动不够、作用发挥不够等问题；公职律师培养使用、激励保障、日常管理等体制机制尚待完善。另外，《规定》虽然明确“国家统一法律职业资格制度实施前，在县级以上人民政府及其部门已经担任政府法律顾问或者履行政府法律顾问职责但未取得法律职业资格（律师执业资格）的人员，可以继续履行政府法律顾问职责”，但是，《行政处罚法》第五十八条第二款规定：“行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”一些法院已经以行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员没有取得法律职业资格为由，判决确认行政机关作出的行政处罚违法。因此，应当加强内部法律顾问队伍的正规化、专业化、职业化建设，优化公职律师队伍，从本单位公职律师中选任内部法律顾问，充分发挥公职律师的作用。

3.加强对政府法律顾问的培训。充分利用党校、高校等开展精细化培训，不断提高法律顾问法律业务知识、政策理论水平和职业道德素养，不断提高政府法律顾问队伍的综合素质和服务能力。在政府法律顾问队伍中深入开展职业道德和执业纪律教育、法律顾问工作制度教育，为服务法治政府建设提供一支数量较大、素质较高、结构优化、互为补充的法律服务队伍。要及时总结推广各地政府法律顾问工作的好经验、好做法，不断推进和深化政府法律顾问工作。

（三）充分发挥政府法律顾问作用