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深入推进司法鉴定体制改革创新发展

发布时间:2016-05-26 来源:南阳市司法局 阅读次数:: 【字体:

 深入推进司法鉴定体制改革创新发展

  邓甲明(司法部司法鉴定管理局局长)

     刘少文(司法部司法鉴定管理局综合处处长)

     

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“健全统一司法鉴定管理体制”,这是对司法鉴定工作提出的新任务新要求,必将对司法鉴定改革工作产生深远影响。我们要认真贯彻落实全会精神,进一步深化司法鉴定管理体制改革,健全统一司法鉴定管理体制和运行机制。本文主要从司法鉴定管理体制改革的新任务新要求,当前司法鉴定管理工作的重点以及司法鉴定监督管理工作的主要任务三个方面进行阐述。

     一、司法鉴定管理体制改革的新任务新要求

   (一)十年改革,司法鉴定统一管理体制基本形成。为解决审鉴不分、侦鉴不分,多头重复鉴定等影响司法公正与效率、人民群众反映强烈的问题,2004年12月,中央提出了“改革司法鉴定体制”的意见,明确了“建立统一的司法鉴定管理体制”的改革目标和四项任务:一是侦查机关根据侦查工作需要可以保留必要的司法鉴定机构,为侦查工作提供鉴定服务,但不得面向社会提供鉴定服务;二是人民法院、司法行政机关不再保留司法鉴定机构;三是面向社会服务的司法鉴定机构,实行行政管理和行业管理相结合的制度;四是研究制定司法鉴定法律,规范司法鉴定活动。2005年2月28日,全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》),以法律的形式确立了司法鉴定管理体制的基本框架,确立了对鉴定人和鉴定机构实行统一登记管理、统一名册和统一公告的制度,确立了侦查职能、起诉职能和审判职能与鉴定管理职能相分离的原则,明确了司法行政部门为司法鉴定的主管部门,设立了司法鉴定行政许可制度,为司法鉴定体制改革提供了制度保障。

    全国人大常委会《决定》实施近十年来,广大司法鉴定管理干部工作以极大热情和对事业高度负责的态度,不懈努力,积极推动司法鉴定工作,基本形成了统一司法鉴定管理体制。主要体现在以下几方面:

    一是各级审判机关完成了所属鉴定机构的改制任务,不再从事鉴定活动。司法行政机关通过转制、合并和注销等方式顺利完成了所属司法鉴定机构和司法鉴定人的体制调整。侦查机关根据侦查工作需要设立的鉴定机构不再面向社会接受委托从事司法鉴定服务。司法行政机关依法对司法鉴定人和司法鉴定机构进行审核登记、编制并向社会公告《国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册》。司法行政机关先后开展了对侦查机关所属司法鉴定机构和司法鉴定人备案登记工作,完成了军队所属司法鉴定机构和司法鉴定人的备案登记工作。

    二是司法部成立了司法鉴定管理局,全国31个省、自治区和直辖市的司法厅(局)都建立了司法鉴定管理局(处),237个地(市)的司法局相继设立了司法鉴定管理科室,配备了司法鉴定专职管理干部,全国、省、市(县)三级司法鉴定管理体系基本建立。29个省、自治区、直辖市和100多个地(市)成立了省级司法鉴定行业协会,建立形成行政管理和行业协会自律管理相结合的管理机制。

    三是司法部先后颁布了90多部规范性文件,16个地方制定或重新修订了司法鉴定地方性立法。由《决定》、部颁规章、地方法规和规范性文件组成,基本覆盖司法鉴定管理工作各个环节的司法鉴定管理制度体系基本形成。

四是司法鉴定行业已形成规模,目前,全国经司法行政机关审核登记的司法鉴定机构已经由全国人大常委会《决定》实施前的2800多家发展到4900多家,司法鉴定人从3.6万多人发展到5.5万多人,年度鉴定业务量从22万件增长到185万余件。

(二)党的十八届四中全会《决定》明确提出“健全统一司法鉴定管理体制”。 尽管司法鉴定改革发展取得了显著成绩,但还存在一些体制机制性问题。全国人大常委会《决定》确立的司法鉴定人和司法鉴定机构统一登记管理制度还没有完全落实到位,侦查、审判和鉴定管理职能相分离的改革目标还没有完全到位,司法鉴定管理与使用相衔接的运行机制尚未健全,司法鉴定行业的发展还不能完全满足新时期司法审判活动和人民群众的鉴定需求,司法鉴定制度的功能作用没有得到充分发挥。实践中多头重复鉴定、“册中册”、“册外册”、“其他类”鉴定管理混乱等问题依然存在。鉴于此,在司法鉴定管理体制改革已经取得成果的基础上,针对当前存在的问题和面临的形势,2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确提出了“健全统一司法鉴定管理体制”的新任务、新要求。 “健全统一司法鉴定管理体制”就是要通过依法科学配置司法权和司法行政权,进一步合理划分诉讼活动中各诉讼参与机关的职能, 进一步构建符合宪法法律规定的、适应诉讼需要的统一的司法鉴定管理体制,充分发挥司法鉴定制度功能作用,维护公民合法权益和社会公平正义。就是要进一步明确司法鉴定管理的范畴,统一行业准入条件、统一鉴定人和鉴定机构名册登记、统一鉴定实施程序、统一鉴定标准、统一鉴定管理规范、统一监督处罚,规范司法鉴定执业活动,提高司法鉴定质量和社会公信力。就是要建立起互相配合、互相协调和相互补充的运行机制,实现司法鉴定管理和使用的有机衔接,保障司法鉴定机构的中立地位和司法鉴定人依法独立执业,确保司法鉴定意见的科学性、可靠性,促进公正司法,维护司法权威。

    按照2015年1月召开的中央政法工作会议精神和司法部关于贯彻落实党的十八届四中全会《决定》的意见,“健全统一司法鉴定管理体制”需要完成三个方面的工作任务:一是落实全国人大常委会《决定》,健全司法行政机关统一管理的司法鉴定管理体制;二是完善司法鉴定机构和人员监督管理制度;三是加强高资质高水平第三方公共鉴定机构建设,不断提高司法鉴定能力和社会公信力,切实满足司法机关和人民群众的鉴定需求。

    今年1月,中央办公厅印发《贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措2015年工作要点》(中办发[2015]6号),明确了2015年司法鉴定三项改革任务,一是制定建立完善司法鉴定管理与使用相衔接运行机制的意见;二是出台将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知;三是提出健全统一司法鉴定管理体制的试点方案。应当说,我们的工作方向和工作任务已经非常明确,接下来就是全力推进,确保各项工作圆满、按时完成。

    (三)克服畏难情绪,推动司法鉴定改革发展。司法鉴定工作专业性强、涉及面广、责任大,一方面,司法鉴定制度在司法审判中的重要作用决定了司法机关和人民群众对于司法鉴定工作有非常严格的要求,另一方面,主管部门与司法鉴定机构和司法鉴定人之间没有人财物方面的隶属关系,制约手段有限,而且司法行政部门牵头推进司法鉴定管理体制改革,“小马拉大车”,协调任务重,难度大,这些对于工作理念、工作能力和工作方式都提出了很高要求。司法鉴定工作起步晚、基础薄,国家投入少,也没有成熟的经验可资借鉴,加上大量的信访投诉,一些管理干部出现畏难情绪,工作信心不足。这些都可以理解。“风物长宜放眼量”,我们司法鉴定管理干部要正视当前面临的困难,对司法鉴定工作的长期性和艰巨性有充分准备,同时也要清醒的看到司法鉴定工作已处于新的发展机遇期。

    第一,中央关于全面推进依法治国的重大决策部署为司法鉴定工作发展提供了广阔空间。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,司法鉴定机构作为中立第三方,司法鉴定意见作为一种科学、客观的证据,在诉讼活动和构建多元化纠纷解决机制中必将发挥更加重要的作用。2014年4月21日,习近平总书记对司法行政工作的重要指示,明确指出司法鉴定工作是司法行政工作的重要组成部分。2015年中央政法工作会议上,孟建柱书记在谈到司法鉴定工作时专门强调,司法鉴定工作看似不起眼,但事关重大。主动满足司法活动和人民群众的需要,进一步拓展服务领域,提高服务水平,是司法鉴定工作的应有之义。

   第二,近十年来取得的成绩和经验为进一步推进司法鉴定工作奠定了坚实基础。统一的司法鉴定管理体制已经基本形成,司法鉴定制度功能作用日益凸显。近些年来,几乎每一起社会高度关注的大案、要案和敏感案件都涉及司法鉴定,科学、权威的鉴定意见成为定纷止争、化解矛盾、维护稳定的“定海神针”。可以说,司法行政机关统一管理司法鉴定的职责任务已经明确,工作关系基本理顺。司法鉴定体制改革的牵头地位已经确立,共同推进的工作格局基本形成,司法鉴定工作在理论上、实践中都有了坚实基础。

     最后,健全完善司法鉴定统一管理体制和工作机制的改革目标、要求正在更大范围、更深入地被认可和接受。经过十年的实践,由司法行政机关统一管理司法鉴定已经成为理论上和实践中毋庸置疑的共识。政法各个部门在遴选国家级司法鉴定机构、联合发布《人体损伤程度鉴定标准》等等司法鉴定管理体制改革过程中,与司法行政机关逐步建立了相互配合、合作共赢的工作关系,建立了长期工作协调机制,分歧在逐步消除,共识越来越多。

上世纪八十年代,司法行政机关经过艰苦卓越的努力,为司法鉴定工作开创出一片天地。而今,我们应当以更加奋发有为的精神状态,抓住深化改革这个重要机遇,迎接挑战,大胆探索、扎实工作,充分发挥职能作用,努力开创司法鉴定监督管理工作的新局面。

二、司法鉴定管理工作的新任务新要求

纵观《决定》实施以来的十年,司法鉴定逐步从多头负责、分散管理走向全行业动态化统一管理,司法鉴定行业经历了重新准入、布局发展、规范提高和转型升级四个发展阶段,形成了规模效益。但是,我们也应该看到,一些地方一味的搞“攻城掠地”、“拼机构”、“铺摊子”,而不是“深耕细作”,给我们的管理带来了很多困难和问题,影响了司法鉴定行业的健康发展,近年来不断增加的司法鉴定投诉量也是一种反映。可以说,这些年,我们在“重新准入、布局发展”方面做了很多努力,但是在“规范提高”、“转型升级”方面用劲不足。随着党中央“四个全面”战略部署的全面推进,特别是全面依法治国战略的深入实施,司法鉴定工作面临着新形势新问题,司法鉴定行业迈入一个新的发展阶段。我认为这个阶段有三个特点:

 一是更加注重严格依法行政。十八届四中全会《决定》明确提出深入推进依法行政,加快建设法治政府,依法全面履行政府职能。一方面,行政机关要坚持法定职责必须为,勇于负责、勇于担当;另一方面,行政机关要坚持法无授权不可为。作为司法鉴定管理部门,要认真贯彻落实《行政许可法》和司法鉴定管理法律、法规、规章,做决策、定政策、出文件,绝不能拍脑袋、想当然,必须严格依照法定职责、法定程序,严格依照有关规定进行。具体来说,在行使司法鉴定许可权和管理权时,全国人大常委会《决定》和地方性法规等授权的,才可以实施司法鉴定行政许可,对没有授权的事项不能实施许可,杜绝“越位”和“乱作为”;在履行对司法鉴定机构和人员的管理职责时,要严格按照《司法鉴定程序通则》《司法鉴定机构管理办法》司法鉴定人管理办法》《司法鉴定执业活动投诉处理办法》等,严格管理、严格监督,对违法、违规行为要坚决查处和纠正,杜绝“缺位”和“不作为”。

二是更加注重庭审中心价值理念。十八届四中全会《决定》提出推进以审判为中心的诉讼制度改革,全面贯彻证据裁判规则,完善证人、鉴定人出庭制度,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。强调以庭审为中心的价值理念,就是要将一切案件放在法官面前,通过举证、质证、辩论,由法官做出裁决。司法鉴定意见作为法定证据之一,其证据能力和证明效力如何,最终应当由法庭在对鉴定意见和其他证据进行全面审查判断的基础上做出决定。对于鉴定人来说,出庭作证将成为常态,这对于鉴定人素质能力和整个鉴定活动的科学性、规范性提出了新的更高要求。一方面,鉴定人要切实加强学习,具备扎实的专业知识,提升法律知识素养和出庭作证能力、学习答辩能力和技巧,通过充分参与庭审过程,帮助法官有效使用鉴定意见。另一方面,鉴定活动要更加严格规范。出庭质证鉴定意见需要审查很多内容,如鉴定人和鉴定机构是否具有法定资质、鉴定人是否存在应当回避的情形、检材是否充足可靠、鉴定意见的形式要件是否完备、鉴定程序是否符合法律和有关规定、鉴定的过程和方法是否符合相关专业的规范要求、鉴定意见是否明确,等等,鉴定人在开展鉴定活动中,应当严格对照这些要求,切实提高鉴定质量,确保鉴定意见科学、客观、可靠。

三是更加注重执业责任和公信力。十八届四中全会《决定》提出,明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验。孟建柱书记进一步指出,“凡是进入法官、检察官员额的,必须在司法一线办案,对案件质量终身负责。”司法鉴定制度是司法制度的重要组成部分。司法鉴定意见是查明事实、证明事实和认定事实的重要依据。在刑事领域,关系到罪与非罪,罪轻与罪重,甚至关乎人命;在民事等领域,关系到人民群众切身利益能否得到公正的维护。概言之,就是关乎人民群众的“身家性命”。在更加强调司法责任和司法公信力的大背景下,鉴定人作为诉讼活动的重要参与人,责任重大。根据全国人大常委会《决定》规定,司法鉴定实行鉴定人负责制度,鉴定人应当对鉴定意见负责。虽然鉴定意见作为鉴定人个人的认识和判断,带有一定的主观性,但是也应遵循司法鉴定规范和业内公认的技术规范、技术标准,努力让每一个司法鉴定意见经得起科学和时间的检验。我认为,可以参照法官、检察官的做法,实施鉴定人对鉴定意见的终身负责制。这种负责,体现的是对鉴定人这一特殊职业身份的法律约束,最大程度地避免在鉴定过程中故意做虚假鉴定和出现其他违规违法行为,最大程度地保证司法鉴定公平公正。同时,要视公信力为整个司法鉴定行业的生命,大力加强公信力建设,切实维护司法鉴定中立第三方的诉讼地位,切实维护整个行业的社会信誉,进一步树立司法鉴定行业公正、客观、科学、中立的社会形象。

总之,在新的时代课题面前,司法鉴定行业必须尽快适应经济社会发展的新要求,树立科学发展理念,一手抓规范提高,一手抓转型升级,走“规范和升级”双轮驱动的路子,不断提高司法鉴定能力和质量,进一步树立行业权威和公信力,满足诉讼活动和人民群众鉴定需要,回应全面推进依法治国方略对司法鉴定工作的新期待。具体来说,应该从以下几个方面着手。

    (一)进一步严格规范准入。司法鉴定机构和人员的准入是行使司法鉴定管理权的首要环节。一是严格三大类准入。由于全国人大常委会《决定》设置的司法鉴定机构、司法鉴定人准入条件较低,有些条件又较宏观,加之全国人大常委会《决定》实施初期急需解决鉴定资源不足的问题,一些单位和人员只要达到法定条件就能通过核准登记,有的甚至只是把司法鉴定资质作为自身资质的证明、品牌,常年不开展鉴定工作。这就导致司法鉴定机构、人员资质水平良莠不齐,甚至鱼龙混杂。有些机构执业活动、内部管理规范化水平低,鉴定质量缺乏保障,影响行业的整体发展甚至社会公信力。因此,必须依法严格准入,对于新申请设立的鉴定机构,要坚持高标准、严要求,严把准入关,坚决避免和制止低水平重复建设。二是依法依规推进其他类司法鉴定事项纳入统一管理。由于司法鉴定涉及到自然科学乃至社会科学的方方面面,司法鉴定事项外延极其广泛,而且专业性强,由司法行政机关统一管理必然需要一个过程。过去有些地方盲目“铺摊子”,将“其他类”鉴定机构大量纳入登记管理,但由于缺乏法律依据,以及一些鉴定事项管理条件尚不成熟,影响了管理体制和管理部门的权威性,也牵扯了管理部门的大量精力。当前,全国人大常委会《决定》未纳入统一管理的“其他类”鉴定事项在诉讼需求与行政管理上的矛盾仍然突出并日渐强烈。对此,各地不要贪多求大,拼机构数量,对于全国人大常委会《决定》和地方性法规未授权司法行政机关统一管理的其他类鉴定事项,不得突破权限行使许可和管理权。要紧紧围绕全国人大常委会《决定》的规定,把“三大类”机构的管理工作做到位、做扎实,并做好现有“其他类”机构的管理工作。就“其他类”鉴定事项的统一管理问题,司法部与最高人民法院、最高人民检察院已进行了多轮磋商并保持密切联系,取得了基本共识,要逐步推进“其他类”鉴定事项纳入统一管理,成熟一项,统一一项。司法部将按照《决定》的规定,加大协调力度,逐项启动“商两高”程序。目前,环境损害司法鉴定纳入统一管理问题中央已经明确,正在完成“商两高”程序,各地要切实做好纳入统一管理的有关准备工作。

    (二)进一步推进行业升级。推进行业转型升级有利于进一步提高鉴定质量和执业能力,充分发挥司法鉴定职能作用,是当前司法鉴定行业发展面临的紧迫问题。一是进一步优化布局结构。全国人大常委会《决定》实施初期,为了解决当时司法鉴定机构缺乏和诉讼活动急需的主要矛盾,各地积极批准设立鉴定机构“铺摊子”,极大的充实了司法鉴定资源,满足了诉讼需求,但对布局结构等缺少规划。随着实践的发展和诉讼需求的进一步增大,问题逐渐显现。从各地看,司法鉴定机构集中在省会城市等经济较发达地区。从全国来看,集中在中、东部等经济发达地区。从鉴定机构结构上看,全国49.1%的三大类鉴定机构的执业鉴定事项仅有1项,68%的其他类鉴定机构鉴定事项在2项以下,全国仅有11.8%的机构达到20人以上执业鉴定人的规模,而5人以下的小型机构则占近30%,可见绝大多数的鉴定机构规模小、效益低。布局结构的失衡一方面导致诉讼需求不能有效满足,另一方面导致鉴定机构“小、散、乱”,技术能力低下,又缺乏投入和发展潜力,影响鉴定行业的整体水平,加大管理难度。2012年全国司法鉴定管理工作会议以来,各地已经在这方面做了很多工作,取得一些成效。有些地方制定或修改了司法鉴定行业发展规划,这个做法值得借鉴。但是布局结构调整仍然任重道远,各地要继续坚持“统筹规划、合理布局、优化结构、满足需要、有序发展”的原则,统筹规划一定时期内的司法鉴定行业发展,加强宏观调控,优化布局结构,逐步形成以国家级司法鉴定机构为龙头,以高资质高水平公共鉴定机构为支撑,其他司法鉴定机构为基础的司法鉴定公共服务网络。二是做大做强司法鉴定机构。按照高起点、高层次、高水平的要求,鼓励高校、科研机构等优质资源设立司法鉴定机构。鼓励司法鉴定机构通过实验室合作等方式“借力”高校、科研机构等科研资源雄厚的单位,保障仪器设备、实验室的高水平。鼓励现有司法鉴定机构做大做强,支持现有司法鉴定机构在适当条件下进行合并、合作,打造司法鉴定行业的“航空母舰”,切实改变司法鉴定机构“小、散、乱”的局面。三是大力推进高资质高水平公共鉴定机构建设。要依托现有优质科技资源,采取共建、联合等多种形式,争取国家投入、财政保障和政策支持,建立、培育一批高资质高水平鉴定机构和重点实验室,切实发挥专业优势和权威性,引领、促进司法鉴定行业整体的科学性、权威性,促进社会公信力的提升。各地可以结合本地实际,参考国家级司法鉴定机构的建设经验,先行先试,探索推进高资质高水平鉴定机构建设。

(三)进一步加强规范管理。加强规范管理是强化司法鉴定执业责任,提升行业社会公信力的重要抓手。一是切实提高司法鉴定规范化水平。严格执行《司法鉴定程序通则》,规范司法鉴定实施程序、鉴定人出庭作证、鉴定文书制作、鉴定标准适用等执业环节,不断提高司法鉴定执业活动规范化水平。要以贯彻落实《司法鉴定机构内部管理规范》为抓手,切实加强司法鉴定机构的各项建设,不断提高司法鉴定机构内部管理的规范化水平。要切实加强司法鉴定制度体系建设,进一步加强理论研究与实践总结,针对新法新规的实施,针对司法鉴定执业活动中遇到的新情况、新问题,及时修订和制定执业检查、诚信等级、资质评价等管理规范和规范性文件,不断完善司法鉴定的制度体系。二是建立健全动态管理机制。对于现有的鉴定机构、人员要把检查、评定和监督结合起来,综合运用法律、行政和技术手段,实现动态管理。对于违法行为情节严重的,要坚决依法清除出去。比如,2011年度,全国司法鉴定人总数比上年减少3.1%,出现自2005年以来的首次负增长,主要原因是各地通过加强司法鉴定执业管理,严格监督,加大对不符合条件人员依法予以注销的力度。同时,在2011年申请延续、换发《司法鉴定人执业证》的工作中,将司法鉴定人的执业条件、遵守职业道德和执业纪律等进行综合评定,畅通了动态管理和退出。各地要继续探讨发展这种做法,司法部也将研究制定相关政策,健全完善准入退出机制。三是规范司法鉴定人出庭作证活动。对司法鉴定人开展专项培训和指导,牢固树立鉴定人依法作证的权利意识、责任意识、程序意识和证据意识,提高司法鉴定人出庭作证能力,确保每一位鉴定人都能做到依法出庭作证;加强与法院的沟通协调,共同监督、规范司法鉴定人出庭作证行为,强化执业责任,保障执业权利,维护人身安全。

三、司法鉴定监督管理的新任务新要求

     当前司法鉴定监督管理工作面临的形势较为严峻,一些问题仍较为突出。

     一是与司法行政其他业务相比,司法鉴定投诉、信访案件数量较多。据统计,近年来,全国司法行政机关处理的鉴定投诉量一直在1400件左右,有些省份的年投诉量甚至在100件左右,最多的达到160多件,不可谓不多。在司法部信访工作统计中,司法鉴定来信来访量常年稳居前三名。以2013年为例,司法鉴定来访108次,来信468件,总计576件次,仅少于监狱,比戒毒、律师和公证分别多出100-200件。2014年,司法鉴定来信来访总量为396件次,虽有大幅下降,但仍多于戒毒、律师和公证领域。一个行政管理领域中投诉、信访案件量的多少、发展变化的趋势是判断管理工作成效、衡量群众满意度的重要指标,司法鉴定业务量远不及律师、公证业务量多,但投诉、信访问题却比律师、公证突出,说明司法鉴定领域问题很多,监督管理还有很多工作要做。

     二是司法鉴定投诉、信访难以有效处理。投诉人大多对鉴定意见不服,要求撤销或改变鉴定意见,司法行政机关难以有效解决,导致重复投诉、缠访闹访、越级上访问题突出,有的甚至组织集体上访,给各级司法行政机关带来较大压力。

     特别是近年来,因司法鉴定投诉处理问题引发的行政复议、行政诉讼案件越来越多。自2012年开始,鉴定管理类行政复议申请连续三年在司法部各项业务中排名第一,并且逐年大幅增长,2014年达104件,占复议申请总量的69.3%,给司法部带来很大工作压力,引起部领导的高度关注。

     三是司法鉴定领域有些问题司法机关和人民群众反应强烈。如有的鉴定机构逐利性强,乱收费、超范围鉴定、谁出钱帮谁说话、不正当竞争等问题时有发生;多头、重复鉴定和“鉴定打架”问题依然存在,影响诉讼活动顺利进行,等等。这些问题引发了一些媒体的关注、报道,有的甚至用“乱象丛生”来形容,不能不引起我们的高度重视。

     上述问题的产生虽然与司法鉴定在诉讼中的特殊地位和重要作用有关,与当事人趋利避害的动机有关,当鉴定意见对己不利时,有的当事人寄希望通过投诉、信访甚至缠访缠诉来撤销或改变鉴定意见,容易引起投诉、信访案件,但主要原因还是体制机制不完善、监督管理不到位造成的。如有些类别的鉴定机构过多、过滥,行业能力水平、职业道德素质良莠不齐,不规范执业、不正当竞争等问题屡禁不止;对鉴定违法违规行为的处罚规定较为原则甚至没有处罚规定,鉴定违法行为成本低,“害群之马”难以清理;鉴定监督管理职权配置不合理,管理层级过高,行业协会作用没有合理发挥,影响监管效果;鉴定的委托、重新鉴定的启动、鉴定意见的质证和采信等规定不完善、不统一;有的鉴定领域缺乏鉴定标准、规范,容易引起争议,等等。

    司法鉴定领域存在的这些问题不仅严重损害司法鉴定行业的社会形象和公信力,也严重损害司法公正,损害人民群众的合法权益,必须依法严格监督、从严管理。今年1月召开的中央政法工作会议和全国司法厅(局)长会议对完善司法鉴定机构和人员的监督管理制度提出明确要求。吴爱英部长、郝赤勇副部长多次作出重要指示、批示,要求将鉴定质量作为生命,切实加强监督管理,提高鉴定质量。对于投诉反映出的问题,要从行业发展的全局,从鉴定机构和鉴定人员管理、工作规范、鉴定标准等方面加强研究,提出解决问题的治本之策,不能头痛医头,脚痛医脚。

    我们要切实提高思想认识,认真贯彻落实部领导指示、批示精神,切实将司法鉴定监督管理工作放在重要位置,上下联动、共同努力,把突出问题找出来、主要原因理清楚。要坚持问题需求为导向,切实采取有效措施加强监管,完善制度,堵塞漏洞,严肃查处司法鉴定违法违规行为,持续规范执业活动,不断提高鉴定质量和公信力,确保在年内实现鉴定投诉量和行政复议申请量“双下降”的工作目标。

    (一)进一步完善投诉处理工作机制。一是总结《投诉处理办法》实施情况,根据实践需要,适时修改《投诉处理办法》,进一步完善投诉处理程序,合理划分司法行政机关和司法鉴定行业协会的监督职责,充分发挥行业协会的自律监督作用。二是建立我部处理的鉴定投诉和行政复议案件年度通报制度,总结分析存在的突出问题,提出改进意见,编制典型案例,进行排名考核,并通报全国,加强对各地投诉处理工作的监督指导,不断提高投诉处理能力水平。三是贯彻落实中办、国办《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(中办发[2013]26号)精神,指导各地严格按照《投诉处理办法》处理鉴定投诉,引导对鉴定意见有异议的投诉人通过法庭质证等法律途径解决,减少来信来访数量。

   (二)加大对违法违规执业行为的查处力度。要坚持从严监管、严字当头。牢固树立依法严格监督、从严管理的理念,发展、监管并重,把严格审批、严格程序、严格标准、严格监管放在第一位。对于违法违规问题突出的鉴定机构、鉴定人要依法严格处罚,让鉴定机构、鉴定人始终绷紧依法诚信执业这根弦。一是制定出台《司法鉴定机构和司法鉴定人违法行为处罚办法》,进一步明确执业规则和要求、处罚情形、处罚标准和处罚程序,解决处罚依据不足的问题。二是加强对鉴定技术领域的监管,严厉查处“假鉴”、“错鉴”问题。在这方面,有些省份已经走在了前头。河北省司法厅近年来切实加大工作力度,采取严格延续登记审查、做工作“劝退”等方式,陆续清理了一批常年不执业的“挂名”鉴定机构、鉴定人,对于违法违规执业问题敢于“亮剑”,依法严肃处罚了一大批存在违法违规行为的鉴定机构和鉴定人,使行业风气明显好转,投诉、信访问题得到有效缓解。

   (三)多措并举、源头治理,切实预防和减少鉴定争议、投诉的发生。一是重新修订《司法鉴定程序通则》,进一步明确执业规则和要求,规范执业活动。二是认真落实中办发[2015]6号文件的要求,健全统一司法鉴定管理体制,与最高人民法院加强协调,建立司法鉴定管理与使用相衔接的运行机制,规范鉴定委托、鉴定意见质证采信、鉴定人出庭作证、执业监督等工作,加强法庭质证程序在解决鉴定争议中的重要作用,预防投诉发生。三是建立健全鉴定资质评估、质量评估和诚信评价制度,引导司法机关和当事人选择资质等级高、鉴定能力强、诚信规范的鉴定机构和鉴定人,促进鉴定机构有序竞争,形成优胜劣汰的动态管理机制,推动鉴定行业转型升级、科学发展。

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